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林毅夫:扶贫政策的几点建议

林毅夫:扶贫政策的几点建议
●按国际标准重新确立贫困标准。这样既有利于和世界减贫工作接轨,也有利于全面建设小康社会和联合国千年发展目标的实现
  ●要在完善开发式扶贫的同时,侧重对贫困人口的“人力资源开发”,通过推动基础教育、成人教育和科技培训来提高贫困人口适应市场的能力和通过成功的人口迁移来获得非农就业机会的能力
  ●发挥民间组织在扶贫中的作用。我国社会中已经有一个相当大的高收入人群,以非政府组织来动员这个人群,为低收入困难群体状况的改善出钱出力,是构建和谐社会的重要内容之一
  改革开放以来,随着扶贫实践的快速发展,我国贫困问题的特征也逐渐发生了一些变化,这些变化给我国的扶贫工作带来了一些新的挑战和问题。根据这些年来对我国扶贫工作所做的研究,提出以下八点建议:
  一、按国际标准重新确立贫困标准。
  我国目前农村极端贫困人口的标准是人均年纯收入625元以下,这个标准是1986年开始大规模扶贫时,按照当时解决温饱的要求制定的,已经不适应全面建设小康社会的要求。目前我国测算农村低收入贫困人口的标准,实际上与世界银行提出的按购买力平价计算1天1美元收入的国际贫困线标准十分接近。建议直接采用这个标准,这样既有利于和世界减贫工作接轨,也有利于全面建设小康社会和联合国千年发展目标的实现。
  二、完善开发式扶贫,侧重“人力资源开发”。
  面向当地自然资源的开发式扶贫是我国过去扶贫工作的特点,对此战略,应继续坚持;并逐步增加资源开发的技术含量,以提高开发效率,减少对环境的不利影响。同时在“自然资源开发”的基础上,应当同时侧重对贫困人口的“人力资源开发”,通过推动基础教育、成人教育和科技培训来提高贫困人口适应市场的能力和通过成功的人口迁移来获得非农就业机会的能力。建议以社区为单位建立社会学习中心,促进基础教育和成人教育、学校教育和社区教育、家庭教育和社会教育的有机结合,逐步将贫困人口集中的贫困社区建设成学习型社区。另外,健康和教育一样是人力资本的重要组成部分,因此,也应当进一步增加对农村地区医疗、卫生领域的投入,推进农村新型合作医疗制度的建立和完善,采取特殊措施(如减免费用)以保证合作医疗能够覆盖所有贫困人口。
  三、实现开发式扶贫和救助式扶贫的有效结合。
  在继续坚持开发式扶贫为主的扶贫活动的同时,也需要考虑到极端贫困人口中相当一部分已经失去劳动能力人口的生活保障需要。因此,应当致力于建立一个以开发式扶贫为主并有针对性地结合救助式扶贫的综合扶贫体系。
  四、建立城乡统筹的一体化扶贫体系。
  城镇贫困人口和城乡流动人口的增加要求我们应当尽快建立一个城乡统筹的一体化扶贫体系。统筹的内容应当包括:第一,在农村地区建立救助制度。其对象既要包括残疾人、孤寡的老年人和长期因病丧失劳动能力而又没有其他收入来源的人群;以及因自然和经济等方面的原因,短期内家庭的收入和消费达不到最低生活标准的家庭。第二,完善现有的城镇救助体系,对进城务工人员,因灾难、短期失业等原因出现生活困难者给以必要的救助。第三,农村和城镇都需要进行开发式扶贫,扶持的对象主要是有劳动能力但仍然比较贫困的人。
  五、建立合理的信贷扶贫体制。
  农村贫困人群在进行自然资源开发和人力资源开发中都亟需有一定的资金投入,小额信贷可以有效地满足穷人的资金需求。政府应当在如下几个方面进行改革:首先,应当逐步开放各种类型的小额信贷市场,并建立相应的管理体系和机制;其次,准许小额信贷机构根据市场状况和运行成本自主决定贷款利率;第三,通过鼓励竞争来保证小额信贷机构不断创新、降低成本和提高服务质量;第四,政府可以将目前经由商业银行发放扶贫贴息贷款的资金转由小额信贷机构来发放。
  六、加强各级扶贫领导小组的各项功能。
  扶贫是一项系统工程,除了开发式扶贫等各项直接减少贫困的政策之外,各项宏、微观政策也都会对贫困人口造成显著的影响。因此,为了有效地减少贫困,需要各个领域的政策配合。建议强化国务院扶贫办和地方扶贫办系统在扶贫政策的制定、贫困状况的跟踪,以及对各类扶贫投资效果的监测和评估等方面的职能。其他非扶贫部门在制定部门政策、批准建设项目时,也应该和国际扶贫机构一样,由扶贫办对这些政策、项目进行评估,防止、减轻对贫困群体的不利影响。
  七、发挥民间组织在扶贫中的作用。
  随着经济的发展,我国社会中已经有一个相当大的高收入人群,以非政府组织来动员这个人群,为低收入困难群体状况的改善出钱出力,是构建和谐社会的重要内容之一。同时,为了提高政府扶贫资金的使用效率,我国政府也应当着手探索采用竞争性的扶贫资源使用方式,使更多的非政府组织成为由政府资助的扶贫项目的操作者。扶贫部门的职责则是根据非