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环境公益诉讼原告资格初探

[摘要]:2012年《民事诉讼法》修改,增加公益诉讼制度成为一大亮点,但环境公益诉讼原告资格始终没有明确。本文试图从我国环境公益诉讼的发展入手,阐述公益诉讼原告资格的理论桎梏及发展,通过对美国、德国的比较法考察,借鉴他国的有益经验,对我国环境公益诉讼原告资格作出设想,提出将公权力机关、社会公益团体及公民个人赋予原告资格,并形成以公权力机关为第一选择,与公民及社会公益团体相互配合、优势互补的环境公益诉讼原告资格制度。

[关键字]:环境 公益诉讼 原告资格

随着经济的发展,环境问题日益成为公众关注的热点话题,但是我国环境公益诉讼起步较晚,2012年《民事诉讼法》修改,增加公益诉讼制度成为一大亮点,但环境公益诉讼原告资格始终没有明确,而这是我国发展环境公益诉讼急需解决的问题。

一、我国环境公益诉讼的发展

公益诉讼在我国的起步较晚。1996年,福建省丘建东因公共电话亭未按标准资费收取电话费,多收取了其6毛钱,丘建东即向法院起诉要求双倍赔偿并赔礼道歉。本案虽然并非严格意义上的公益诉讼,但以本案为开端,引起了公众对公益诉讼的关注。随后各地公益诉讼案件逐渐增多,郑州葛瑞因3毛钱如厕费状告郑州市铁路局,河北乔占祥因火车票涨价状告铁道部,这一个个鲜明的个案无形中推动了我国公益诉讼的发展。

而随着经济的快速发展,环境污染和生态破坏问题也日益严重,人们越来越深刻地认识到环境的保护与人类的发展息息相关,保环意识也越来越强烈。作为公益诉讼的重要组成部分,环境公益诉讼越来越引起理论及实务界的重视,2005年国务院发布国发〔2005〕39号文件《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,推动公益诉讼的研究发展,2010年最高人民法院《人民法院工作报告》提到"环境公共利益受损时的代表主体缺位问题应当尽快得到解决"。各地方对这一新型诉讼类型纷纷进行探索尝试。如2008年无锡市出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,成为国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定,规定可以由人民检察院代表公众利益起诉,也可以支持相关单位或者个人起诉;2012年江苏试行环保案件集中审判推动环境公益诉讼,环保案件"三审合一",将涉及环境保护领域的刑事、民事、行政类案件进行集中化审判;外省的探索如2008年云南昆明市中院设立环境保护审判庭;贵阳市2010年3月2日施行的《贵阳市促进生态文明建设条例》,贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院2010年3月1日施行《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》;2008年云南昆明颁布《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。

但是即便各地对环境公益诉讼作出了诸多探索,依然没有改变我国对于环境公益诉讼无法可依的尴尬局面,直到2012年《民事诉讼法》修改,正式开启了公益诉讼有法可依的局面。但是该条规定较为模糊,对于"法律规定的机关和有关组织"的范围界定依然不明了,对于检察机关能否作为公益诉讼的适格原告不置可否,在实践中缺乏可操作性。

二、环境公益诉讼原告资格的理论桎梏及发展

我国对于原告资格理论一直秉持着传统当事人理论,无论是民事诉讼法还是行政诉讼法,对原告资格的限制,都严格依据"直接利害关系"原则,即只有与案件有直接利害关系的人或单位才能提起诉讼,"救济是与权利相关联的,因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济,其余任何人在法律面前都没有这种必要的资格。"在此种语境下,提起诉讼的原告须满足三点条件:第一,法律确认了其享有相应的实体权利;第二、该项实体权利专属于起诉人;第三,起诉人的合法权益与被诉行为的诉讼结果息息相关。坚持"直接利害关系"原则有利于对起诉人形成筛选,限制滥诉,节约司法资源,有其正当性,但是"一旦公共利益受到侵害,将找不到适格的原告。因为一则我国立法没有哪一条"确认"了"公共利益"的含义或类型;二则公共利益属于一国全体公民,而绝不"专属于"某一个体,任何个人都无法满足这一条件代表全国公民提起诉讼;三则在公共利益受到损害的情形下往往找不到直接的损害对象。如此一来,就把环境公益诉讼排除在司法救济之外,这也是我国公益诉讼发展中的一大桎梏。

如果说"直接利害关系"原则发端于罗马法时代,彼时诉讼法并未独立发展,而包含于实体法之中, 故诉讼中请求权和诉权尚未分化,并导致长久以来重实体轻程序的倾向,学者也渐渐发现,这样的传统理论有其局限性,并不能应对实践中产生的新情况新问题,特别是社会的发展使得新类型的诉讼产生,这些现代型的诉讼"所涉及的利害关系或利益分布呈现集团性或扩散性,当事人在诉讼中往往提出新的权利要求或试图改变现有的利益分布格局",环境公益诉讼即为一例。传统的原告资格理论将环境公益诉讼排斥在外,因环境污染遭受权益侵害的公共利益却缺乏相应的司法程序予以救济。与此同时,诉讼理论有了新的发展,程序开始具备独立的价值,"这时诉权的内涵就具有了双重性,即程序内涵和实体内涵。而且随着"公害"的泛滥,现代诉讼法允许诉权的实体内涵和程序内涵在特定情况下分离,即赋予非实体争议的第三人以程序内涵的诉权来维护实体争议主体的权益,从而扩大诉讼主体范围,加大保护社会公共利益的强度。同时为了防止滥诉,将"诉的利益"作为实施诉讼的基础。所谓诉的利益,"乃原告谋求判决时的利益,即诉讼追行利益……它是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而作出主张)面临危险和不安时, 为了祛除这种危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼, 从而谋求判决的利益及必要, 这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。"在此理论发展下,提起诉讼的原告不再要求与诉讼存在直接利害关系,也不再要求起诉者必须具备实体请求权,即只要具备诉的利益,在起诉时符合程序要求的人就可以成为原告,这无疑是程序脱离实体后具备独立价值的体现,同时客观上大大扩展了原告资格范围。

三、比较法考察

1. 美国的告发人诉讼

美国一直走在环境公益诉讼的前端,其告发人诉讼制度特点鲜明,对各国都具有借鉴作用。告发人诉讼由指美国赋予公民为了其个人以及美国政府的利益提起公益诉讼,但必须以政府的名义起诉。但个人起诉前必须先向政府相关部门报告,具体做法是告发人在起诉前首将起诉书及相关证据材料提交给政府相关部门,这些材料必须保密六十天以上,在这段时间中,由相关政府部门决定是否以政府名义参加诉讼。最后,会产生两种决定结果:一是政府选择加入并承担诉讼的主要部分,二是政府决定不参与诉讼,此时告发人个人有权单独起诉。

在告发人利益方面,美国采取赔偿金支付及诉讼费(包括律师费)承担的方式加以平衡。如果政府介入诉讼,则按照告发人对诉讼的贡献程度,酌情支付告发人百分之十五至二十五的赔偿金。如果法院认为案件的审理主要建立在公开披露的信息,而告发人对诉讼并无实质贡献,则告发任获得不超过百分之十的赔偿金。如果政府没有介入诉讼,告发人能够获得赔偿金的百分之二十五到三十,这部分赔偿金及法院认为合理的必要费用、律师费等均由被告承担。

告发人行为限制方面也有相应的制度设计。主要包括:如果政府部门参与诉讼则告发人有服从义务,告发人不得限制政府的诉讼行为;如果有证据证明告发人的诉讼行为存在明显恶意,则法院可以限制告发人的诉讼行为,并且如果此时被告胜诉的,则由告发人承担被告的合理费用,包括律师费。如果政府没有参与诉讼,政府仍有权利要求告发人提供所有诉讼送材料副本;最重要的一点是告发人必须依靠公开披露信息以外的消息和证据起诉,所谓公开披露信息以外的消息是指不能在公开场合获得,或一般公众通过通常手段即可获得的信息,如新闻报道、政府报告、联邦诉讼。

2、德国的团体诉讼

德国作为大陆法系的代表性国家,以严谨著称,其受"传统当事人理论"影响也较深,但随着环境污染公害行为的日渐增多,但出于建立环境公益诉讼制度的迫切需要,德国对直接利害关系人理论作了修正,明确规定了具有公益性质的社会团体可以作为环境公益诉讼的原告提起诉讼,如《联邦自然保护法》规定:"一个根据第 59 条联邦环境、自然保护和核安全认可或根据第 60 条州认可的组织, 可以根据《行政程序法》提起关于自然保护区、国家公园、生物圈保护区和其他环境保护区内的禁令或许可的免责许可以及规划许可或项目批准等提起诉讼。"但德国的团体公益诉讼使用范围并不广泛,仅在特定领域如环境保护方可适用,同时对公益团体的诉讼设置了限制条件:首先该团体具有特定性,必须经合法注册

且经过国家机关的选定认可,同时该社会团体不得有营利等私利。其次公益团体诉讼在程序上亦有一定限制,被选定认可的公益团体必须先经过诉讼前的行政程序,在行政救济手段无效后方可提起公益诉讼。德国的团体诉讼具有一定的信托色彩,即由法律赋予一定的社会团体以一定的诉权,由这些特定的社会团体以自己的名义代替因环境破坏而遭受损害的个人提起诉讼,且如果公益团体败诉后,个人仍可以以其主观权利受侵害为由自行起诉。"它的好处就在于当环境权益受到侵害时,能够比较有效地实现司法救济进而克服受害人自己单独的进行环境诉讼而面临的各种举证方面和经济方面等困难。"
3、小结

以上两个典型国家虽然在法系、法律传统、司法体制方面存在较大差异,但两个国家在环境公益诉讼方面都建立了较为完备的制度,从环境公益诉讼制度的考察来看,两者又有一定的共性:首先在公益诉讼原告资格方面均不恪守严格的直接利害关系理论,而是作适当的放宽;其次,无论是允许公民个人参与诉讼,还是由社会团体或国家机关直接参加诉讼,都涉及公权力的介入(美国的告发人诉讼政府可决定是否介入,德国团体诉讼须先经过行政救济手段),即环境公益诉讼的发起不可完全脱离公权力。

四、我国环境公益诉讼原告资格的构建

原告资格问题是构建环境公益诉讼的核心问题,扩大公益诉讼的原告资格范围、对传统当事人理论实现一定的突破是各国发展公益诉讼中达成的共识。2012年修改的《民事诉讼法》明确规定了"法律规定的机关"和"有关组织"可就污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向法院提起公益诉讼,无疑是应当肯定的。但何谓"法律规定的机关"和"有关组织"暂时没有更具权威性的界定。笔者认为,我国环境公益诉讼原告资格的构建应当充分吸收国外先进经验,进而结合我国本土特色。具体而言:

1、公民个人作为原告

"人类有在尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等的适当生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。"环境利益是典型的公共利益,每个公民都有权享受这一权益,人类的福祉是最高的法律,环境公共利益最终属于每一个实实在在的公民。而相反的,一旦环境遭到破坏,公民能切身地感受到自己的生命健康及生存环境受到威胁,所以,"公众群体中的个人和成员式关于许多环境问题的成因和解决方法的最好的知识来源,因而公民个人应该是环境公益诉讼权的最终行使者"所以应当赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利。公民参与公益诉讼有如下优点:1、有利于第一时间取证,公民分布在社会生活的各个角落,能在第一时间发现环境违法行为;2、可督促公权力及时介入,也能对环境违法行为进行监督,发挥预防性作用;但同样的,公民作为原告提起公益诉讼也存在一定的弊端,如易产生滥诉浪费司法资源;公民诉讼资源不足,难以与环境污染者或违法的公权力机关形成对抗。

2、社会团体作为原告

环境公益社团是环境保护中的重要力量,在国外先进的公益诉讼经验中,多有将社会团体纳入原告范围的立法例,事实上社团成为环境公益诉讼的原告有诸多优势,社会团体公益性的本质、专业的机构人员及良好的群众基础使得社团具备承担环境公益诉讼原告的能力,"基于环保团体本身的特性,由依法成立的以环保为宗旨的环保民间团体来提起诉讼,特别适合于环境公益诉讼中常常出现的受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而难以确定代表人或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。"但同样的,社会团体作为原告也有一定的劣势,如我国社会公益团体发展不成熟。

3、公权力机关作为原告

这里讨论的公权力机关既包括行政部门,也包括检察院。从比较法的考察来看,各国的环境公益诉讼均有公权力的干涉,从公权力的权能来看,其设立的目的即为维护社会公共利益,公权力机关作为环境公益诉讼的原告自不必言,其成为原告也存在诸多优势,如诉讼资源较充足,能够承担公益诉讼的巨大成本。但值得讨论的是,是否有必要规定行政部门和检察院均有成为环境公益诉讼原告的资格。诚然,我国各地对公益诉讼的探索中,行政部门及检察院均有成为原告的案例,前者如贵阳市"两湖一库管理局"诉贵州天峰化工有限责任公司排放物一案,后者如山东省东陵市检察院诉乐陵市金鑫化工厂环境污染案。笔者认为,没有必要将行政部门及监察院同时划入环境公益诉讼的主体范畴,因为两者均是公权力机关,其手中的资源优势并无本质区别,如果两者均成为公益诉讼原告,使得公益诉讼制度构建复杂化,也不利于各原告主体的权责划分,一旦施行,难免会产生互相推诿、扯皮的现象。

必须指出的是,无论是公民个人、社会公益团体还是公权力机关都无法单独承担起环境公益诉讼原告的重任,三主体均应纳入环境公益诉讼的原告范畴,同时明确权责、相互配合。从美国的告发人诉讼和德国的团体诉讼看,均承认公权力机关应成为解决环境公益问题的第一选择。(美国告发人制度规定了六十天以上的通报期,有公权力机关决定是否介入,德国的团体诉讼须经过诉讼前的行政程序)考虑到我国公权力力量较强,而公民个人能力较弱及社会公益团体还有待进一步壮大的情况下,应当肯定在今后环境公益诉讼的原告资格构建中,将公权力机关作为第一选择,与公民及社会公益团体相互配合、优势互补,可参照美国及德国的优秀经验,在公民就社会公益团体提起公益诉讼时应规定一定期限的通报期,由公权力机关决定是否以自己名义介入诉讼,在公权力机关决定不介入,或者公权力机关本身因违法行政、行政不作为成为环境公益诉讼的被告时,公民及公益团体可以自己名义参与诉讼。

(编辑:琛哥)