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理论文章 相关范文 编辑:夏桐 发布时间:2018-11-5

关于立法中建立重大利益调整论证咨询机制的思考

2017年12月,全国人大常委会办公厅出台了《关于立法中涉及重大利益调整论证咨询的工作规范》(以下简称《工作规范》),为建立重大利益调整论证咨询机制提供了蓝本。“重大利益调整论证咨询”一词看似陌生,却并非新事物。立法法对民主立法、扩大立法中的公众参与、论证、听证、咨询等进行了相应规定,地方各级人大常委会也进行了有益探索。党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出要“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》对此也进行了阐述。党的十九大报告指出,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。重大利益调整论证咨询机制具有科学立法、民主立法品性,对于立法在调整关系、协调利益、化解矛盾、促进发展等方面的作用发挥有着十分重要的意义。

一、立法中涉及的重大利益调整的主要功能和原则

马克思指出:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”改革开放40年,我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就,但发展中不平衡不充分的问题依然存在,利益主体不断分化,利益结构错综复杂,利益冲突和矛盾呈多元化发展的趋势。立法作为规范和调整社会利益关系的核心手段,发挥着越来越重要的作用。

利益具有多样性,按照不同的标准可以分为不同的类别。从主体角度,可分为个人利益、集体利益和社会利益;从内容角度,可分为物质利益和精神利益、经济利益与政治利益;从重要性角度,可分为基本利益和非基本利益;从一般与个别的角度,可分为个别利益、特殊利益、共同利益;从时间角度,可分为长远利益、短期利益和当下利益;从实现角度,可分为既得利益和预期利益;从合法性角度,可分为合法利益与非法利益。而重大利益调整涉及哪些方面?根据全国人大常委会办公厅的《工作规范》,重大利益调整事项包括五个方面:(1)涉及自然人、法人和非法人组织间权利义务关系重大调整的;(2)涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾的;(3)涉及有不同利益诉求群体之间的重大利益调整的;(4)涉及减损公民、法人和非法人组织权利或者增加其义务,对社会公众有重要影响的;(5)需要进行专题论证的其他重大利益调整事项。

立法的主要功能就是协调利益。立法机关依据一定的标准和程序,在多元利益主体充分表达诉求的基础上,对各种利益进行识别、评价、权衡、选择。立法对利益的协调功能主要表现为:

1.利益诉求表达功能。在立法过程中,社会利益主体向立法机关表明自己的利益意愿,以期在法律规范中实现自己的利益诉求。不同的利益主体有不同的利益追求。这就要求立法机关拓展利益主体充分表达其利益诉求的渠道,即实现开门立法。这是立“良法”的前提,有利于为立法机关提供充足的信息,有效避免处于强势一方的“部门利益”把持立法话语权,促进各方权利义务的合理分配。

2.多方利益平衡功能。在合法利益各有各的诉求,发生不可避免的矛盾和冲突时,立法需对不同合法利益背后所承载的价值进行判断,并对合法利益的重要性进行排序,在此基础上依据或选择一套可操作的标准和方法,对利益进行取舍的同时小心翼翼地进行利益平衡,实现利益最大化。

3.利益冲突消解功能。在法律确立的价值优先次序公共基准下,各方利益主体进行了充分的表达、沟通与博弈。最终形成各方均能认可和接受的折中方案,从而促进法律的遵守和执行,防止利益冲突向利益对抗的转化。

4.利益格局重整功能。利益的多元性和多边性,使得不同利益之间不断进行摩擦与博弈。随着经济社会的不断发展,利益格局也始终在不断重构的进程中。立法应主动适应不断调整的利益格局,将不合理的利益格局通过权利、义务和责任的配置进行重新调整,使之趋于合理。

立法中利益协调须坚持以下三个原则:

1.民主原则。宪法规定:“一切权力属于人民,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”立法的过程是分配利益和资源的过程,应当具备广泛的民主性和普遍利益的代表性。立法中利益调整机制要保障各方利益主体广泛地参与立法、充分地表达利益主张、平等地沟通、理性地商议,围绕重大利益关系调整达成法律共识,使得制定出台的法律达到有效协调和平衡各利益主体间的权利与义务的目的。

2.公开原则。公开是人民行使监督权的前提。论证咨询作为立法调整各方利益的制度形式,除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等依法应当保密外,一般应当公开进行。一是立法信息和资料公开。立法机关应当公开立法有关的信息和资料,如立法的主要依据、背景资料、法律法规草案等,帮助公众在力所能及的范围内识别问题,权衡各种论据和论点,从而有效表明自己的利益诉求。二是论证咨询过程公开。在开展论证咨询前,立法机关应当通过报纸、网络等媒介广泛发布公告、公开议程,宣布论证咨询的时间、地点、讨论事项等内容。论证咨询过程不公开,就会存在形式化风险,个别地方可能因立法功利主义思想选择性公布论证咨询结论中对自身有利的方面,与利益平衡的价值背道而驰。三是论证咨询结果公开。论证咨询的结果公开有利于加强人民对立法成果的监督,防止立法机关置论证咨询结果于不顾、出现“你论你的,我立我的”情形,浪费立法资源。

3.统筹兼顾原则。由于利益冲突的现实存在,不是所有主体的所有利益都能被立法兼容并蓄,此时就只能采取统筹兼顾的方法,即统一筹划、全面照顾。“法行中庸谓之良。”立法机关只有在不同主体的不同利益需求之间寻求“最大公约数”,既让各方都能获益,又让各方都作出适当的妥协,才能最终找到各方都能接受的问题解决方案。在平衡这些利益时,要从服务发展大局出发,以实现立法公平正义为目标,运用哲学的辩证思维,分清不同利益的主次、轻重、先后,对各种利益给予合理的兼顾,最大限度地在各种利益间寻求平衡。

二、立法中建立重大利益调整论证咨询机制的实践探索

根据全国人大常委会法工委,截至2018年3月,我国现行有效的宪法1部,法律263部,行政法规753部,地方性法规约12000部,共同构成了中国特色社会主义法律体系,国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依,国家和地方也越来越重视运用立法手段对重大社会利益关系进行规范和调整。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出,立法领域面临着“全面反映客观规律和人民意愿不够”、“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”、“利用法规实行地方保护主义”、立法“久拖不决”、立法“不管用”等突出问题。这些问题反映出我国当前的立法机制和程序还不够完善。因此,党的十八届四中全会和《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出要在涉及重大利益调整的立法中建立论证咨询机制。

(一)全国人大常委会的顶层设计

我国立法中重大利益调整论证咨询机制尚处于起步摸索阶段。中央层面,国家立法机关第一次立法听证会,于2005年9月针对个人所得税法修正案草案在北京举行;2008年4月起,全国人大常委会审议的法律草案向全社会公开征求意见,并健全了公众意见采纳情况反馈机制。此后,委托专家起草、草案公开征求意见、立法座谈、立法论证、立法听证、立法评估等立法新机制在全国逐步普及且日益完善,这些有益尝试和经验对于推动论证咨询机制规范化、制度化、程序化有着积极作用。

全国人大常委会办公厅发布《工作规范》标志着我国立法中重大利益调整论证咨询机制在全国人大层面正式建立,是重大利益调整论证咨询机制的顶层设计,有助于各级立法机关清晰把握关于重大利益调整论证咨询机制的各种基本问题。

1.明确了一些重大的概念、范围。例如,重大利益调整论证咨询,是指“按照规定的程序,邀请全国人大代表、有关国家机关代表、军事机关和军人军属代表、人民团体代表、专家学者、基层工作者和群众代表、行业协会代表等,对立法中涉及的重大权利义务关系、利益利害关系的设定、变动等调整问题,进行专题论证和咨询的活动”。

2.明确了开展重大利益调整论证咨询的工作环节。在草案起草环节,由承担牵头起草工作任务的部门或者单位组织开展论证咨询;在审议修改环节,由全国人大常委会法制工作委员会组织开展论证咨询。

3.明确了开展论证咨询工作的方式方法。开展论证咨询工作,根据法律草案所涉事项的具体情况,可以采取论证会、听证会、委托研究、咨询等形式进行。

4.明确规定了立法论证咨询报告和材料的运用。论证咨询后形成的论证报告、听证报告、专项研究报告、咨询意见书等立法论证咨询报告和材料,应当作为相关立法的重要参考,并可以作为参阅资料印发全国人大常委会会议。

(二)地方人大常委会的有益探索

立法法第5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动。”在地方立法实践中,虽然尚未正式建立重大利益调整论证咨询机制,但仍有不少关于推进民主立法的经验做法。具体包括4种形式:

1.立法论证会。立法机关在制定或修改法律的过程中,按照规定的程序,邀请专家、学者、实务工作者和人大代表,就立法的必要性、可行性以及立法中涉及的重大问题、专业性问题进行论述并证明。广东省、山西省、常德市、宿迁市等地制定了《立法论证工作规定》,详细规定了立法论证的目的、程序、形式、参与对象、论证结果的运用等,实现了立法论证制度化;**市等地虽然没有针对立法论证作专门的制度化规定,但在《制定地方性法规办法》中对立项、审议等环节作了进一步论证的要求;还有一些地方是通过非制度化的方式对立法论证进行实践探索。在立法论证中,各方利益主体论证分析立法的必要性、可行性、紧迫性、前瞻性,并通过对话、表达、论证、推理、假设、说服、接受、承认、共识等方式和途径促成“良法”的产生。

2.立法听证会。立法听证制度是现代立法制度所追求的公正性与民主性的集中体现。它是指立法机关为了收集、获取可靠的立法信息和资料,就立法的必要性和法律草案主要制度设计的可行性等问题举行听证会,邀请和接受与法规案有利害关系的组织和公民、有关专家学者、实务工作者等到会陈述意见,以便为立法决策提供参考依据的制度。如2005年**市专门制定了《**市人大常委会制定地方性法规听证工作规则》,规定“法规案对公民、法人或者其他组织的权利和义务或对公共利益有较大影响”的,可以举行听证。2018年5月16日,**市人大常委会召开《**市物业管理条例(修订草案)》立法听证会,20名来自业主、业主委员会、开发建设单位、物业服务企业、街道办事处、居民委员会、法学教授、法律工作者等方面的代表,就法规草案中的5个问题进行陈述,并就老旧住宅区整治、公共收益、物业服务费、物业区域车库车位的使用管理等热点焦点问题展开辩论,取得了良好的效果。

3.委托研究。对于立法中遇到的重大疑难问题、专业性技术性较强的问题和社会生活中新出现的问题,可以委托高等院校、科研机构、专业智库等开展专项研究。例如,《**市志愿服务条例》采取专家学者与立法工作机构、相关部门联合起草的方式,既发挥了专家学者身份相对超脱和理论功底深厚的优势,又避免了专家学者起草法规草案可能出现的脱离实际的局限。

4.立法咨询。立法中涉及重大利益调整的,可以就特定的问题和事项向有关国家机关、人民团体、专家学者、专业技术人员、行业协会进行咨询。以**市人大为例,为了加强地方立法工作,提高立法质量,**市人大常委会于2004年成立市地方立法研究会,有会员70多人。2012年、2017年分别组建了市十三届、十四届人大常委会立法顾问组,聘请24名知名专家学者,为立法决策提供高层次、专业化的咨询。地方立法研究会和立法顾问组都是**市人大常委会的立法智囊机构,由于成员构成和功能上各有特点,达到了互为补充、相得益彰的效果。

三、立法中建立重大利益调整论证咨询机制的意义和设想

(一)完善立法中重大利益调整论证咨询机制十分必要

1.建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作机制,是贯彻落实党的十九大精神,发挥人大常委会在立法工作中主导作用的内在要求。改革开放以来,中国特色社会主义法律体系逐步形成并完善,政治、经济、社会、文化、生态等各领域都做到了“有法可依”,而“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”可见,良法是管用的法,能够解决实际问题的法。一部法律是否属于良法最根本的检验标准是是否顺应广大人民的意愿,维护广大人民的利益。建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作机制,架起立法机关与社会公众沟通的桥梁,扩大公民有序参与立法途径,最大限度地发挥专家学者和社会各界对立法的智力支撑,最大限度反映广大人民的意愿。社会各方对立法工作的积极参与是人大常委会发挥主导作用的力量源泉。涉及重大体制改革、重大利益调整或者争论分歧较大的立法项目,涉及减损公民权利、增加公民义务、扩张部门权力、推卸部门责任的条款,人大常委会能够通过重大利益调整论证咨询机制,有序引导更多的利益群体参与到立法工作中来,充分听取他们的主张和理由,实现社会各方利益最大限度的平衡。

2.建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作机制,是推进科学立法、民主立法,提高立法质量的根本要求。“推进科学立法、民主立法,是提高立法质量的根本途径。”民主立法和科学立法是一个硬币的两面,民主侧重于立法程序,科学侧重于立法内容,没有民主的立法程序,就很难有科学的立法内容。立法机关由于现实条件、知识结构等局限,不可能通过逻辑推理闭门造出一部良法。马克思曾指出“如果一个立法机关用自己的臆想来代替事物的本质,那么我们就应该责备他极端任性。”因此,立法机关要本着实事求是的精神,从实际出发,围绕重大利益调整问题,进行充分地调查、研究、论证,掌握最原始的、最真实的信息,将各个阶层、不同团体的利益均衡地考虑到法律的制定过程中。建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作机制,是扩大公众参与立法的有效途径之一,既体现了民主立法的制度化、规范化,也扩大了立法机关了解人民最真实的利益需求的渠道,有助于立法机关准确全面地认识和把握社会关系的客观规律。

3.建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作机制,是更好发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用,维护公平正义的现实需要。多元利益分化和多元主体的形成,必然导致不同利益之间的冲突。随着法治社会进程的不断推进,公民的法律意识、维权意识和参与意识日益增强,各个利益群体越来越重视寻求法律手段保护自身利益,越来越重视立法中的利益表达。立法过程实质上是立法机关在多重相互冲突的利益之间进行权衡、取舍的过程,理应让各种可能受到立法影响的利益主体参与其中。面对这些不同利益诉求及利益冲突,立法机关不仅要畅通利益表达的渠道,还要通过合理的利益协调机制,使不同的利益和谐相处。一是促进利益平衡。通过建立重大利益调整论证咨询机制,使各方利益主体能够充分且理性地表达和论证自身主张,明确争论的焦点,找到利益的平衡点,从而寻求各方均可接受的方案,最大限度地维护各方利益。二是有效遏制“部门利益”。从现状来看,法律草案主要以行政主管部门起草为主,但行政主管部门受其权限和视角的影响,易将立法的注意力集中在强化管理职能上,可能会忽视全局利益和社会公益。建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作机制,就是让被管理者也参与到立法中来,在立法的过程中提出自己的诉求、为自己的权益发声,让立法机关能够兼听则明,有效遏制立法“部门化倾向”和“争权诿责”现象的发生。同时,立法机关也能发挥其主导作用,对法律法规草案中可能隐藏的或变相隐藏的部门利益、揽权推责、损害公民权益等问题敢于亮剑、敢于否定、敢于担当。

4.建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作机制,是加强立法监督、普及法律知识、增强法律实施社会基础的有力抓手。社会公众通过重大利益调整论证咨询工作机制参与到立法活动中来充分表达自己的意见和建议,对立法机关形成监督,确保立法机关倾听各方的意见和理由,避免立法权力的滥用和立法决策失当、失准和久拖不决。论证、听证的过程也是法治价值、法制文化、法律知识向公众普及的过程,有助于人民群众了解立法的基本精神,思考立法的主要争议,提高法律的知晓度和支持率,增强提升法律实施效果的社会基础。

(二)立法中建立重大利益调整论证咨询机制的设想

1.明晰“重大利益”的概念范围。“重大”是一个不确定的法律概念。全国人大常委会出台的《工作规范》第三条从高度概括的角度描述了“重大利益”的范围,相较于以前“未有明确界定”的法律实践是立法机制建设的巨大进步。但单纯采用概括法不足以达到准确界定的效果,应协同运用多种界定方法,如列举公共利益的具体表现形式、排除部门利益的具体表现形式等,以此更好地指引实践,避免立法机关随意搁置论证咨询制度。

2.建立相关利益主体的商请机制。立法中重大利益调整论证咨询制度并非立法的必经程序,仅在涉及“重大利益调整事项”时方可启动。立法机关是当然的决定是否启动重大利益调整论证咨询机制的主体,但由于其工作人员的自身局限不一定能全面考虑立法过程中哪些争议点属于“重大利益调整事项”,因此应当开通相关利益主体向立法机关提出启动重大利益调整论证咨询机制的建议渠道,人大及其常委会经研究认为理由充分、确有必要的,应当决定启动重大利益调整论证咨询程序。

3.完善参加论证咨询活动的利益主体遴选制度。《工作规范》第六条对咨询论证活动的参与主体范围进行了明确。考虑到参与主体的遴选关系到各方利益主体是否有机会在立法中发声,其遴选机制至关重要。因此,参与主体的遴选除了要按照《工作规范》第六条把握范围外,还应关注弱势群体的代表是否被邀请,以及来自不同利益方的代表数量、比例保持均衡。

4.逐步完善规范体系、提高规范效力层级。任何制度都不是一蹴而就的,其发展完善是一个渐进的过程。根据实践情况,全国人大可以适时将《工作规范》的内容上升为法律,以增强立法中重大利益调整论证咨询制度的约束力。同时,地方人大应当加快出台文件或法规,积极探索建立重大利益调整论证咨询制度,从立法实践中不断汲取制度运行的经验,不断丰富相关理论体系,不断完善相关立法规定,不断探索推动制度创新。



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